我国土壤环境监测制度的现状、主要问题及对策（一）

土壤环境监测是了解土壤环境质量状况的重要渠道，应当通过法律制度来规范土壤环境监测的行为。目前我国法律文件的数量和质量的不足导致土壤环境监测制度的实施缺乏依据，并且制度的内容本身也存在不少问题，主要是环保部门的监管体制不完善，土壤环境监测标准和土壤环境监测的保障制度没有系统的规定。加强土壤环境监测的制度研究，能弥补相关制度的不足，满足土壤环境保护的急切需求。本文对完善我国环境监测制度，健全土壤环境监测的法律体系，充实土壤环境监测制度的内容，建立相关保障制度提出相应的对策和建议。

近年来我国在经济发展的过程中，工业、化学品等对土壤环境破坏和污染普遍存在。2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示:全国土壤总超标率为16.1%，重点污染比例是1.1%。耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，隐隐威胁着公众日常生产、生活安全，土壤环境质量和污染问题已成为重大社会问题。如何预防和治理土壤污染问题、有效进行土壤环境保护一直是环保领域的重要研究课题。土壤环境质量的维护与污染防治，需要一个更加完善的土壤环境监测制度，我国新《环保法》第17、32条对土壤环境监测制度的建立和健全提出了新的要求，加强对土壤的保护，国家需要建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。

监测土壤环境质量状况及变化趋势是防治土壤污染的重要渠道，应当通过法律制度来规范土壤环境监测的行为。因此，加强土壤环境监测的制度研究，能弥补相关制度的不足，满足土壤环境保护的急切需求，但我国目前土壤环境监测制度内容和规定并不完善，对土壤环境质量及其变化趋势的了解和掌握程度仍有不足，还需要不断的完善和改建。本文以完善土壤环境监测的制度为重点，结合当前理论和实际情况，对土壤环境监测制度现状、存在问题进行阐述，并对完善我国环境监测制度提出对策和建议，以期为我国土壤环境监测制度的完善提供参考。

1 我国土壤环境监测制度

1.1 我国土壤环境监测制度

土壤环境监测不仅是土壤污染防治的工具，环境管理工作的重要环节，监测所得数据也是环境执法的有效依据。我国已明确提出“土壤环境监测制度”，土壤环境监测以制度的形式规范监测与监管过程，做到“以法治土”。土壤环境监测制度是指为了防止土壤污染，改善土壤环境质量，特定的环境保护监测机构依法制定权限和程序，按照科学的土壤环境质量标准规范对土壤环境质量状况及变化趋势进行周期性的监视监测，并向有关环境保护监督管理部门进行监测报告的制度。通过土壤环境监测可以了解污染物种类及分布情况，明确污染途径，预测变化趋势，分析可能出现的重大环境问题。因此土壤环境监测制度的实施有利于规范土壤环境监测行为、保护土壤环境及防治土壤污染扩大。

1.2 土壤环境监测的相关规定

土壤污染事件如重金属污染的频繁发生，国家在建立土壤环境监测体系上做了一定努力，关于土壤环境监测的相关规定也在逐步的强化。2011年新修订的《水土保持法》、农业部颁布的《全国耕地土壤监测办法》和2014年国土资源部出台的《地质环境监测管理办法》等法规、规范性文件对土壤环境监测行为进行规定，规定监测主体、监管主体等，初步构成土壤环境监测制度。呈现以下特点:法规和规范性文件分散在不同部门，文件效力不一；侧重土壤污染监测，较少关注土壤环境质量；以农用地土壤环境监测为主，2011年国家环保部通过了《国家环境保护“十二五”科技发展规划》将土壤环境监测分为农用地和污染场地环境风险监测[4]，对土壤环境监测的内容更加细化，也表明我国政府对土壤环境监测制度的重视。但是总体上说，我国土壤环境监测工作仍然侧重于与农业生产等有关的土壤环境问题，对其他区域的土壤环境监测研究不足[5]。

1.3 土壤环境监测制度的主要内容

我国土壤环境监测制度的主要内容可以归纳为以下几个方面。

1.3.1 监测的标准规范

土壤环境监测的标准规范主要依据土壤环境标准、土壤环境监测技术、土壤环境分析方法。其中土壤环境标准主要由《土壤环境质量标准》 (GB 15618-1995) 和土壤污染一系列标准如湖南省地方标准《重金属污染场土壤修复标准》 (DB43/T 1165-2016) ；土壤环境监测技术包括国家标准和行业标准，如《土壤环境监测技术规范》和《耕地质量监测技术规程》；我国土壤环境常用的分析方法，主要包括《土壤元素的近代分析》、《土壤理化分析》[7]及对土壤污染物各指标监测分析的标准方法。

1.3.2 监管主体及监测主体

按国家法律、政策的规定，对土壤环境监测的主要监管主体为环保部、农业部、国土资源部和水利部。根据监管主体的职能权限，我国对土壤环境监测整体上呈现碎片化监管形式，环保部掌管全国的土壤污染监测的监管情况；农业部、国土资源部和水利部分别负责相应土壤功能区的土壤环境质量监测。

监测主体主要为国家行政部门下属的环境监测机构组建的监测队伍，主要有环保部设立的四级监测系统，全国农业技术推广服务中心组织的监测系统，国土资源部的地质环境司组织的监测系统和水利部的水土保持司组织的监测系统，还有社会环境监测机构和企业自身监测机构。

1.3.3 监测的对象

我国对土壤环境监测对象按照土壤环境监测分类，分为土壤环境质量监测的对象和土壤污染监测的对象:

(1) 土壤环境质量的监测对象是土壤中微量元素的种类及含量，以此用于比对土壤环境变迁微量元素种类和含量的变化，从而为科学研究提供了重要的科学依据，如耕地的最佳地力和肥力应该具备的微量元素，也可给土壤评估和修复提供依据

 (2) 土壤的污染源主要有农药、化肥、污水灌溉和重金属等，土壤中的这些污染物会随着时空的变化，不断变迁，影响土壤环境质量。土壤污染的监控指标对象就是这些污染源的监控指标，主要分散在一系列的工业企业用地等土壤环境质量评价标准中，不同的标准对同一种污染监控指标可能规定不同。

2 我国土壤环境监测制度的主要问题

2.1 土壤环境监测制度的法律体系不健全

2.1.1 环境监测管理条例滞后

通过梳理发现，有关环境监测的国家立法还有一定的发展空间，《全国环境监测管理条例》已经滞后，《环境监测管理办法》效力等级较低，新的《环境监测管理条例》又一直未出台。早在2009年，环保部就发布了《环境监测管理条例》征求意见稿[8]，但最后都没有顺利出台。根据征求意见稿:“国务院环境保护主管部门负责管理全国环境监测工作”。从管理体制上给了环保部门足够大的权利，但各政府部门之间的角力，部门之间机构重叠、拥权自重，都不会轻易让自己的某些业务受制于其他部门，这可能也是新《条例》被搁置的原因之一。土壤环境监测制度是以环境监测制度为基础，环境监测制度的法律体系不健全，会影响土壤环境监测制度的建立。

2.1.2 土壤污染防治专门立法空白

长久以来，我国对土壤环境的保护并不重视。一是经济利益优先的发展模式让政府更易忽略土壤环境保护；二是土壤污染往往带有隐蔽性，更不会注重土壤环境质量的优劣；三是土壤环境监测制度的相关内容零散于不同监管部门的立法，忽略了专门立法的重要性。《土地管理法》是土壤环境保护的立法，对土地的利用与规划进行管理，在保护耕地、促进城市发展等方面发挥着重要作用，但偏向于对土壤经济利益的保护，对土壤环境监测制度不能发挥作用，是土壤环境保护法律的漏洞，影响土壤环境监测制度法律体系的健全。

土壤污染防治专门立法空白多年。近些年，随着土壤污染问题的暴露，我国已逐渐认识到其中的危害性，陆续出台了一系列的政策措施，并在2016年形成了一个较为系统性的指导方案，“土十条”应运而生。面对严峻的土壤污染形势，系列政策标准纷至沓来。2016年底，《农用地土壤环境管理办法》 (试行) 、《污染地块土壤环境管理办法》相继出台。而2017年，土壤立法工作被提上日程，同年6月22日，我国第一部土壤污染防治领域的专门法律———《土壤污染防治法 (草案) 》首次提请审议，并从“源头预防、风险管控、污染担责”三方面开出药方，《土壤污染防治法》有望于2018年出台。

土壤环境监测是土壤环境保护的重要环节，作为一项制度规定在土壤环境保护专门立法中是必要的，从而健全土壤环境监测制度法律体系。

2.2 土壤环境监测制度的内容不全面

2.2.1 土壤环境监测标准规范不统一

与水、空气环境监测相对成熟的体系相比，我国土壤环境监测发展严重滞后，仍是环境监测发展中的薄弱环境，随着社会和经济、技术的发展，土壤环境质量的不断变化，污染愈发严重，作为技术指导的监测标准和技术规范不能适应新形势下土壤监测和管理的巨大需求。

农业部、环保部和国土资源部等有关部门对土壤的分析方法与监测技术标准做了一定的规范，按不同部门颁发的技术规范会有不同，不同监测机构采用的监测技术规范不同，得到的监测数据不同。针对不同的监测对象和项目，所用的布点、采样、样品运输与保存、实验室分析、数据处理、分析评价及报告编制等方面的技术规范不同，没有全面、权威、统一的技术规范。我国土壤的环境监测分析方法属于国家标准较少，大部分为行业标准，并且土壤环境监测的基础性研究较少，对标准的完整性、系统性、科学性的技术支持不足；土壤环境质量监测的评级及分析等技术体系尚不健全，信息发布不规范，难于满足新时期土壤环境监测的需求。

2.2.2 土壤环境监测的监管主体不统一

我国对土壤环境监测的监督管理整体上实行统一监督管理和部门分工管理相结合，统一管理单位是土壤环境监测的监管机关环境保护部门，分工负责管理的部门主要是农业部门，但目前环境保护部门的仅对土壤污染监测实现统一监管权，而土壤环境质量监测呈现碎片化监管。一方面，新《环境保护法》要求环保部门统一监管全国所有土壤环境监测包括土壤质量监测和土壤污染监测，但在实践中，为了避免同级职能部门之间的监管尴尬，环保部门侧重对土壤污染监测的监管，对土壤质量监测并不重视；另一方面国家对土壤环境质量监测的规定以农用地土壤为主，由农业部门主导监管，对其他区域土壤的质量监测规定较少，且各行政职能部门之间互不干涉，呈现一个碎片化管理模式，没有统一的监管部门。

2.2.3 土壤环境监测主体沉冗且设置不合理

从2.2.2节看出，我国土壤环境监测机构的数量庞大，由于各行政职能部门的行政级别相当，下属的各监测站只由各自所属行政部门负责，组建各自的监测网络，除了技术上的交流，业务上各自为战。环保部门的环境监测机构设置不合理，在县以下的乡镇未设置相应的环境监测机构，对农村区域的土壤环境监测工作开展不到位，且环境监测机构之间的监测水平存在差异，监测资源会向一、二级环境监测机构倾斜，全国大部门基层环境监测站还不具备土壤常规监测的能力。政府部门掌管的土壤监测机构设置沉冗且不合理，这样存在着对城市土壤重复监测，造成资源浪费，农村和重点区域的土壤监测不到位，监测资源分配不平衡的问题。

环境监测社会化并不完全适用于土壤环境监测。土壤环境监测是对全国土壤环境质量状况及变化趋势的了解和掌握，是一项重要的公共管理事务，需要强大的监测体系和网络，从而系统化保护土壤环境，防治土壤污染。从当前的形势上看，环境监测社会化是适应于水和大气环境监测，且环境监测社会化还未成熟，如何让土壤环境监测社会化需要更合适的规则来规范。

2.2.4 土壤环境监测的监测对象不足

现行的《土壤环境质量标准》 (GB15618-1995) 存在以下问题:一是适用范围小。仅适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等土壤环境质量评价，缺少适用商服、工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务等建设用地的土壤环境质量评价指标。二是项目指标少。仅规定了8项重金属指标和2项农药指标，而近年来土壤污染形势日益复杂，尤其是工业污染地块土壤环境管理需要评价的污染物种类繁多。三是实施效果不理想。一级标准依据“七五”土壤环境背景调查数据做了全国“一刀切”规定，不能客观反映区域差异；二、三级标准规定的指标限值存在偏严 (如镉) 、偏宽 (如铅) 的争议，部分地区土壤环境质量评价与农产品质量评价结果差异较大。虽然环保部决定修订《土壤环境质量标准》 (GB15618-1995) ，也经历三次征求意见稿，但目前还未正式发布。

2.3 土壤环境监测制度的保障不到位

2.3.1 政府财政保障不足

对监测仪器投入不足，土壤环境监测工作的开展需要依靠先进的土壤环境监测仪器，但监测设备配置水平跟不上土壤环境监测发展的需求是我国环境监测站普遍存在的现象，严重限制土壤监测活动的开展。监测运行的经费投入不足，在土壤环境监测分析与评价前需要经过采样准备、布点、样品采集、样品保存等多个步骤过程，其中可能需要采取的花费也是不小的开支。土壤环境监测人员工资福利比较低，土壤环境监测技术研究经费、办公费等正常的公益性事业经费投入严重不足，另外，岗位津贴、科技创新的奖励不够，土壤环境监测的新型科技研究动力不足。

2.3.2 土壤环境监测预警体系未建立

土壤污染具有隐蔽性、危害滞后性和突发性，污染物一旦超过土壤容量的临界值，产生的危害不可估量。为了预防重大污染事件的发生，提高土壤污染的防控能力，土壤环境监测预警体系的存在是非常必要的。我国水污染和大气污染的环境监测预警体系是花费了很长的时间才初步建成，土壤污染监测的预警体系也应当逐步建立健全。

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