当前食品添加剂监管机制存在的问题与法治策略（二）

其三，地域管辖易引起管辖争议。当前，食品添加剂的监管实行的是各职能机关负责本行政区域内的监管执法，对辖区内的食品案件有权查处。但食品违法案件往往呈现出流动性、跨区域性的特点，对流动性、跨区域的食品添加剂违法案件是违法行为地管辖，还是生产地、经营地、运输地、适用地都有管辖权，目前缺少明确的解决方案。“发现违法制售使用非法添加物和滥用食品添加剂的，要及时将信息通报给相关地区和部门”。尤其在级别管辖上更是未有详细规定，如省、市、县三级监管机关之间的监管权限分工问题存疑。

其四，行政执法与刑事司法的衔接有待加强。监管执法中，监管机关发现食品添加剂违法行为涉嫌犯罪的，应通报、移交给公安机关进行处理。目前，虽出台有《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，但以罚代刑，大案化小仍有发生。除了主观原因外，区分是否属于刑事案件需要判断标准，如案值多大，涉案食品添加剂金额需要达到多少标准，造成什么样的后果需要移送等，尚需明确细化。

三、食品添加剂监管机制法治化原因考量

1、食品添加剂监管任务艰巨性的需要

食品添加剂事关食品安全。从生产到流通再到最终使用都离不开监管。食品添加剂的安全规范使用离不开全面的监管。而全面的监管又是一项系统的工程，无法靠一家行政机关就能胜任，故需数家行政监管部门分工负责、各管一段、各管一片。数家监管机关要共同发力，形成监管合力需要一个机制。这个机制能统筹各家监管机关，并使其不敢怠于履行监管职责。

食品添加剂的生产经营者、使用者数量逐渐膨胀，特别是小餐饮点、小食品加工点、流动性食品摊贩大量出现，增加了监管难度，考量着监管部门的监管智慧和监管能力。另外，食品添加剂家族成员越来越多，新品种、复合型添加剂不断涌现，并不断提出监管要求。总之，一方面，监管对象多、散、乱；另一方面，添加剂品种不断扩容，而食品安全必须确保安全，任务的艰巨性惟有靠法治破局。依靠法律的普遍性、强制性、权威性，通过授权性规范和义务性规范，明确各方主体的权利义务，规定相应的法律责任，协调各方力量．调动各方共同维护食品安全的积极性。

2、食品添加剂长效监管机制建立健全之必要

食品添加剂作为食品安全的重要一环，究竟是一个长期的存在，不能靠运动式执法，必须建立长效监管机制，保持常态性的严格监管态势，挤压食品添加剂违法行为空间。长效监管机制的建立健全需要整合幸社会力量，加强相关教育，鼓励监督，推行联合执法、全过程监管，强化信息通报和共享等诸多环节的落实。艰巨的食品安全监管需要一线监管执法人员不断提高执法水平和业务能力，满足行政执法规范化的要求。同时也要看到添加剂的监管需要社会力量共治，推动行业自律，建立相应的诚信体系，发挥幸工会监督、公民监督的作用，鼓励提供线索、举报违法、舆论监督等。可见，长效机制既需要整合各方力量，又需要监测预警和有效查处，惟有以法治思维和方式应对食品添加剂监管，才能实现防治的常态化、制度化，才能减少食品添加剂防治的随意性、短期性。

四、食品添加剂监管机制完善的法治策略

1、构建有效的监管力量体系

食品添加剂的安全规范使用事关每个消费者的利益，闪此，对食品添加剂的监管离不开社会中诸多成员、组织的共同努力。为调动各方积极性，维护食品安全，保护消费者的利益，有必要构建社会共同监管的监管力量体系。该体系主要包括两大部分：其一，是国家机关监管体系，包括现有的各级政府、食品、质检、卫生、工商、农业等行政监管机关；其二，是非国家机关监管体系，具体包括国家机关以外的社会力量，如：消费者、新闻媒体、群众组织、行业组织、消费者协会等，前者可称有权监管主体，后者可称无权监管力量，后者要通过前者达到有法律效力的监管活动。各级政府可在本行政区域内创新监管力量形式，比如引入食品添加剂监管志愿者、食品安全监督员等，与现有行政监管力量形成互补力量。

现有的行政执法监管力量主要是工商、食药、质检，虽有明确分工，但存在前述问题．在监管合力上存在种种制约，需要进行力量整合。此次的党和国家机构深化改革，整合了工商、食药、质检职责，组建了国家市场监督管理总局，统一负责食品安全。这一重大举措无疑有助于强化食品安全监管，随着地方各级市场监督管理局的成立、履责，相关部门应及时完善相关工作预案，建立健全工作机制，充分发挥监管实效。

监管机关的职责最终要靠执法人员实现，执法人员的执法能力和业务素质影响监管机关的职责实现，因此，加强执法监管人员的培训，提高其对食品添加剂的认识和业务能力，不断提高其执法监管水平，是监管力量体系建设中的重要一环。

2、加强食品添加剂立法

（1）立法内容的完善

目前，规范食品添加剂的法律规范主要集中在《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《食品添加剂新品种管理办法》、《食品添加剂生产监督管理规定》等法律法规规章巾，但仍然存在一些立法空白，不仅缺乏流通环节的食品添加剂立法，更缺乏专门性的、全过程的食品添加剂监管立法，缺少统一的监管程序规定，缺少管辖、执法证据方面的规定，需要加强相关立法予以完善。

此外，现有的规范食品添加剂的部分法律规范需要修改调整。比如：现有立法规定监管主体对滥用食品添加剂的处罚种类、幅度有较大的选择余地，但缺少具体的裁量基准，执法主体的自由裁量权缺乏细致规范，造成执法不公、不合理情况出现，需要通过增加相应规定予以完善。一些规定需要做进一步明确，如：食品添加剂“确有必要性”使用原则，应增加从法律效果、监管成本上进行必要性评估；流通环节和餐饮服务环节的界限、滥用食品添加剂行为应进一步明确。当然，随着国家机构改革的推进．市场监督管理总局的成立，质检、工商、食药退出历史舞台，现有的立法尚需进行修改调整。

（2）立法层级的完善

食品添加剂的监管立法仍可区分为中央立法和地方立法，现有的立法模式为一部《食品安全法》统领的，包括法律、法规和规章在内的法律体系。在中央立法层面，鉴于国务院的最高行政机关地位及其领导全国行政的职责，应出台一些规范食品添加剂生产经营及使用行为的行政法规，提出添加剂生产、使用原则。从地方立法来看，地方可就食品添加剂的监管做出特殊的规定，尤其是对食品加工小作坊、小餐饮摊点、流动摊贩等探索有效的监管机制。

（3）修改完善食品添加剂标准体系

食品添加剂标准体系是判断食品添加剂相关行为是否违法的重要标准，是监管机关进行添加剂安全监管的标准依据，目前的标准体系是经过多次修改的GB2760—2014《食品添加剂使用标准》，无论是内容还是形式上都有必要继续修改完善。

①内容上的完善

从标准体系的组成部分看，食品添加剂标准体系不应仅限于使用标准，也应包括生产标准、流通环节中的保管、卫生标准等。“食品添加剂标准体系应由使用标准、产品标准、新型食品添加剂技术应用风险评估标准、食品添加剂含量检测方法标准四个部分组成。从现有的使用标准看，现有标准以食品添加剂品种为分类标准，分别界定其使用范围和使用量，但对于应用而言，却不便于查询。以生湿面制品为例．可予以使用的添加剂包括果胶、海藻酸钠、-半胱氨盐酸盐、焦亚硫酸钠、亚硫酸钠、碳酸钾等添加剂品种，可考虑以食品名称为分类标准，比如生湿面制品可以使用哪些添加剂，使用限量是多少等对现有标准进行框架结构调整。

针对现有标准巾的模糊规定应修改完善，如“按生产需要适量使用”，这种使用量的规定过于宽泛和主观，使用者随性而为的可能性大增。其他使用量中有“每公斤食品限量一定的克数”的规定，此规定没有考虑到平均的问题，如，将添加剂混在食品原料中，存在是否均匀的问题，但目前缺乏规定。

②形式上的完善

现有的添加剂标准体系在形式上表现为使用标准和卫生行政部门的诸多公告，此种形式比较适宜应对新情况，但没有形成集中汇编，不利于规范与使用。今后，应减少或逐渐废弃公告形式，以修改使用标准的方式为规范形式。以严格的修改形式控制食品添加剂品种规模，减少因新品种增加而带来的食品安全隐患和监管成本。

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